国有企业会计委派制的问题及改进

　　摘要：实行会计委派制是会计管理体制的一次重大改革，有效地解决了会计领域出现的一些问题，但会计委派制在其实施过程中，也遇上了不少问题，必须要有一套科学的制度措施作保证，并注意联系实际，才能更好地发挥其积极作用。本文提出了对会计委派制存在的一些问题的思考。

　　关键词：会计委派制；问题；思考

　　会计委派制又称会计人员委派制，是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务会计情况的一种制度。近年来，会计委派制已成为我国社会经济生活中使用频率最高的字眼之一，成为人们经济生活中的热门话题。而在如何认识和看待会计委派制的问题上，目前也普遍存在两种截然相反的态度：一种观点认为，会计委派制缺乏必要的理论和法律依据，对于防止会计造假和抑制腐败并没有多大的作用，认为会计委派制只不过是一种理想主义，于是采取一种观望、等待、应付了事甚至是消极对抗的态度去对待会计委派制；另一种观点则是无限地夸大会计委派制的作用，把会计委派制看成是能医百病的灵丹妙药，认为只要推行会计委派制，就可以从根本上解决经济工作中存在的所有问题，于是认为就应该在所有企业和经济组织中推行会计委派制，无限扩大委派的范围和委派会计的职责、权力，把委派会计看成是拿着尚方宝剑的“钦差大臣”，凌驾于企事业单位负责人之上，过多地介入决策和经营管理工作。显然，这两种观点与做法未免偏激，对会计委派制工作的健康发展都会产生不良的后果。如何正确认识会计委派制的作用、缺陷及如何解决会计委派制存在的不足，本文拟从三个方面对会计委派制进行探讨。

　　一、会计委派制产生的背景和实施成效

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与日益完善，传统会计管理体制带来的弊端越发暴露无遗，其主要表现为：会计信息失真、财经制度形同虚设、纪律松弛、贪污腐败严重、国有资产流失令人触目惊心、对经营者监督失控等。这些问题严重干扰了正常的经济秩序，影响了改革的进程和市场经济的健康发展。因此，改革会计管理制度十分迫切。在此背景下，经我国政府和有关专家、学者的深入研究和极力推动，一种经济领域里全新的概念——会计委派制应运而生。

　　为规范会计行为、强化会计监督、根治会计信息失真、杜绝贪污受贿、避免国有资产流失，1998年1月22日闭幕的中纪委二次全会提出：改革会计人员管理体制，在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。2000年召开的中纪委四次全会和国务院第二次廉政工作会议，以及九届全国人大三次会议审议通过的《政府工作报告》，都提出要进一步推行会计委派制度试点，把贯彻实施《会计法》同推行会计委派制结合起来。2000年9月，财政部会同监察部联合印发了《关于试行会计委派制度工作的意见》，对试行会计委派制试点工作提出了总体要求。各地区、各部门勇于探索，大胆实践，因地制宜，积极开展会计委派制试点工作，并取得了一定的成绩。

　　自1998年以来，全国大部分地区和部门都相继试行了会计委派制，委派方式五花八门，从各地的试点看，归纳起来主要有以下几种形式：一是直接委派会计人员（总会计师、财务总监或会计人员），主要是行政单位和由国家财政拨款的事业单位以及部分国有企业（如中国粮油进出口总公司）；二是对一些实行预算会计制度的行政事业单位试行会计集中核算；三是零户统管制度，主要是乡（镇）政府下设的行政事业单位实行“会计集中核算、零户统管”制度；四是在国有企业委派财务总监、会计机构负责人或总会计师；五是实行公司集团内部会计委派制；六是对农村集体经济组织实行村帐乡（镇）管（审、监）制度；七是对财政拨款的基建项目实行项目会计委派。

　　综观各地试行的效果来看，不管采取何种方式，推行会计委派制是强化监督制约机制的有益尝试，促进了会计管理体制的改革，是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措。它明确了委派会计人员相对独立的职能地位，发挥了会计人员的职能作用，规范和加强了预算资金和国有资产管理，在很大程度上堵塞了财务管理漏洞。而且，会计委派制有利于提高会计信息质量，促进了会计工作规范化，一定程度上实现了会计信息真实化，促进会计自身水平的提高。实行会计委派制还有利于加强对企业违法违纪行为的监督，促进了依法理财水平的提高，强化了勤政廉政建设，遏制腐败现象的日益泛滥。促进了效益财政建设，增强了政府宏观调控能力，为财政改革的不断深化奠定了坚实的基础等。

　　二、会计委派制存在的缺陷

　　如同其他新生事物一样，会计委派制在试行的过程中，其不成熟、不完善的缺陷很快就暴露出来。在几年来的试行过程中，由于派出人员的素质和业务水平参差不齐，加上会计委派制度本身存在的先天不足，缺乏必要的理论指导，对委派人员的工作职责、工作方式和工作特点等基本问题还存在着不同的认识，各地的具体作法没有统一的标准，加上企业经营环境必须面对的诸多困难等原因，使得会计委派制还没有发挥出应有的作用。从各地推行的过程和效果来看，笔者认为，会计委派制之所以不能完全发挥其应有的作用，很大程度上是受其本身存在的不足所制约。归纳起来，会计委派制的缺陷主要有以下几方面：

　　（一）缺乏法律依据和各方的行为规范，与现行的许多法律法规相冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。《全民所有制工业企业法》第三十二条规定：“企业有权建立机构设置及其人员编制”，第五十八条规定：“任何机关和单位不得侵犯企业依法享有的经营自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者编制人数”，《会计法》第三十六条规定：“应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”，《公司法》第一百七十四条规定：“公司应依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度”。从以上有关规定可以看到，法律赋予了公司、企业等社会主义市场经济的经营主体相当大的自主权，可以自主配备其会计机构的设置和会计人员，因为这是其内部事务，是公司、企业的基本权利和职责。而实行会计委派制，由政府机构向其委派会计人员，与相关法律有冲突，与建立现代企业制度的改革目标相违背。市场经济是法制经济，转变政府职能，把企业推向市场，扩大企业自主权，使企业真正成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，这是社会主义市场经济体制的根本要求。为此我国《企业法》和《企业转换经营机制条例》中关于政府对企业的职责有明确规定：一是对企业实施社会管理，二是对企业实行国有资产所有权管理，即政府主要运用经济、法律和必要的行政手段管理国民经济，而不直接干预企业的生产经营活动。企业依法享有经营自主权，即依法享有国家赋予其经营管理的财产经营权和行政管理权。换句话说，我国经济体制改革的目标就是“宏观上加强间接控制，微观上放开搞活”，会计管理体制的改革不能有悖于经济体制的改革。而实行会计委派制后，由国家以行政命令的方式把会计人员委派到企业，实际上是政府直接干预了企业的劳动用工权和人事管理，由政府控制会计，与计划体制下的会计管理体制没有差别，不利于现代企业制度的建立，不符合现代企业制度下会计工作回归企业的内在必然要求，不利于增强活力与经济效益的提高。

　　（二）当前的会计委派制制约了会计职能的实现。利润最大化是企业经营管理者的目标，而如实反映并监督企业经济活动是委派会计的目标，由于目标不一致，会计委派制容易造成企业经营管理者与委派会计的对立与不信任，前者常常会挖空心思地采取不正当手段隐瞒一些经济业务活动以逃避后者的监督，如大量的现金交易、隐匿或篡改原始凭证，使后者不能全面地掌握企业的经济活动情况，弱化了会计的反映与监督职能。另一方面，会计委派制片面地强调了会计监督职能而忽视了会计的管理职能。会计本身既具有对外反映与报告职能，又具有对内管理的职能，而当前试行的会计委派制，在实践中过分地强调了会计的外部监督职能，制约了会计的内部管理职能的实现，也制约了企业的经营管理。

　　（三）实行会计委派制割断了企业管理与会计人员之间的关系，不利于发挥人的主观能动性和积极性。企业的经营成果只有与委派会计的经济利益挂钩，才能充分调动其积极性。由政府会计主管部门向企业委派会计人员，委派会计的经济利益与企业的经营活动无关。反过来委派会计工作业绩的好坏，企业也管不着。特别是在一些经营效益良好的企业中，职工与委派会计之间的收入差距，往往会使委派会计产生不平衡的消极心理，甚至走到企业的对立面，使企业与委派会计产生摩擦，影响会计职能的发挥，不利于企业的经营管理。况且，委派会计的经济利益与所在企业脱钩，也难以发挥监督的积极性。要真正发挥监督的作用，监督者除了在客观上受监督制度的约束以外，如果没有来自于主观上一定的利益刺激，便难以有监督的积极性。委派会计的经济利益与所在企业完全脱钩，不具备股东的监督资格，因而难免影响有监督积极性。委派会计是财政部门派出的代表国家监督国有资产运行效率的人员，有的还具有公务员身份，而不是像注册会计师那样的专职监督人员。目前的制度还缺乏将委派会计的经济利益与其对监督企业的评价结论是否独立、客观、公正直接或间接挂钩的机制。

　　三、完善会计委派制的措施

　　针对会计委派制存在的问题，为充分发挥会计在市场经济体制下加强国有资产管理，保证国有资产完整和国有资本的保值增值、防止会计信息失真等方面的积极作用，我们有必要对这项制度进行多方位和更深层次的思考，建立、健全与会计委派制相配套的管理制度，在实践中不断地完善会计委派制。笔者认为，可以从以下几方面完善会计委派制：

　　（一）实行新的会计立法，以正确解决会计委派制与现行

　　法律、法规相悖之处，从法律上给会计委派制一个合理的定位和说法。委派制的逐步推行和完善必须取得法律支持，纵观我国的现行法律，尚没有任何一条明确的关于会计人员委派制的规定。因此，政府必须尽快制定有关委派制的法律，使政府是以法律手段而不是以行政命令方式向企业委派会计人员。要修订现行法律中与会计委派制目标模式相冲突的地方，制定一部针对会计委派制的法律或法规，使其成为《会计法》的特别法进行运用，建立与其他法律法规的协调机制。按照特别法优于普通法的原则，当二者发生矛盾的时候，应适用特别法的规定，从而为实现会计委派制提供法律保障。另外，相关法律对委派会计人员和单位负责人的职责权限规定不甚明朗，因此，要制定与之配套的法律制度，把委派会计人员对委派单位应尽的职责、权限、义务以及与受派单位的关系用法律法规的形式规定下来，并要注意相关规定的一致性和配套性。要妥善处理好会计委派制与建立现代企业制度的关系，建立健全公司内部治理结构。委派会计应当在《公司法》和有关法规规定的权限内行使职权，应当有利于建立现代企业制度，完善公司治理结构。

　　（二）正确处理好委派部门与企业单位、委派会计与企业经营管理者以及委派部门与其它部门的关系，既要充分发挥会计的反映与监督职能，又要发挥会计的管理职能。委派部门要以搞活搞好企业为目的，做好宣传解释工作，严格要求委派会计按国家财经法规办事，主动为企业服务并排忧解难，在保证企业财务会计信息真实合法、遵守国家财经纪律的前提下，放手支持和保护企业自主经营、自负盈亏、照章纳税。实行委派制以后，委派会计与企业经营管理者的关系发生了变化，双方都要及时调整角色，正视相互牵制、相互监督作用的存在，积极发挥这种作用的正面效应，努力消除负面效应，避免双方对立起来。委派会计不仅要坚决维护国有资产所有者和政府社会经济管理者的权益，而且要合法、客观、公正地反映企业生产经营状况，为企业生产、经营、决策出谋划策。委派会计制还牵制到其他一些部门的利益，这就要求各部门领导提高思想觉悟，以大局为重，确保委派会计制度顺利实施。

　　（三）建立和完善对委派会计人员的管理机制。人是生产力中最活跃的因素，所以笔者认为，会计委派制实质上是对会计人员管理体制的一种改革，也对现行的会计人员管理体制提出了挑战。因此，必须在会计领域中建立起一套科学合理的对人的管理体系，将委派制与会计人员管理体制改革结合起来。一是要建立一套完善的教育与培训制度，定期开展对会计人员经常性的教育、培训，包括：业务培训，政治素质教育，法纪、法规教育。会计人员是把好资金出入口的第一关，他们的政治素质的提高，法纪观念的增强，是为国家管好资金、用好资金、防患于未然的基础。委派的会计人员一定要有崇高的会计职业道德水准，严于律已，增强服务意识；同时，他们还要具备丰富的专业知识和实际工作，有较强的实际操作能力、分析判断能力和解决问题能力。在当今知识经济时代，会计理论与国际进一步接轨，国际之间的经济交往日益加深，会计人员除了应学习本专业知识外，还要学习并具备审计、法律、税收、金融、营销、计算机、英语等专业知识。二是实行会计人员定期轮换制度。为了避免会计人员在一个部门定期工作产生利益关系，影响其正常履行职责，应建立定期轮换制度。由于会计具有专业性强的特点，因此外部监督具有一定的局限性，在实际工作中，除坚持原有的出纳、会计、财务主管等相互之间内部稽核审查程序外，建立会计人员外部岗位轮换制度也很必要。轮岗可定期或不定期进行。轮岗时，应对财会人员进行离岗审计，并将审计结果呈报会计管理部门备案。三是对派驻会计人员实行严格的工作业绩考核制度和建立合理的奖惩制度。对委派会计进行工作业绩考核不但涉及其是否履行业务监督职责，还应将被服务单位一定时期的实际业绩纳入考核范围，考核业绩的好坏直接与其经济待遇相挂钩，使委派会计既能够履行监督职责，又关心单位的经营管理。

会计委派制产生于我国经济转型时期，对避免国有资产的流失，强化财政管理和监督，遏制社会腐败现象，减少会计信息失真等起了一定的作用。但是，作为一种制度本身在实施过程中肯定有利有弊，要实事求是地认识和评价其效果，也应该看到其作用的局限性，它的作用能不能持久还有待实践。所以想靠会计委派制来解决所有问题是不现实的，只能说实行会计委派制是解决这些问题的有效措施之一。实行会计委派制存在很多困难，如何正确认识和对待会计委派制，不仅是深化会计管理体制改革的需要，而且是探索适合于社会主义市场经济的财务会计监督体制的需要。我们应该采取积极的态度，通过在实践中不断地探索使之进一步完善，保证会计委派制度至少在现阶段能够发挥出它应有的作用和成效。

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